Bibiana Medialdea y Antonio Sanabria – Consejo Científico de ATTAC España
Este
artículo se encuentra incluido en el informe Precariedad y Cohesión
Social, publicado por la Fundación FOESSA y Cáritas, disponible aquí
Cómo hemos llegado hasta aquí: orígenes del endeudamiento
Según
estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), la deuda pública
española cerrará 2013 en un 93,7% del PIB. Se trata de unas tasas
inusualmente elevadas, inéditas desde las recurrentes crisis de deuda
pública entre finales del siglo XIX y principios del XX. Aunque no se
trata todavía de una crisis de deuda soberana hay razones para la
preocupación. El motivo es triple.
En primer lugar el vertiginoso
incremento de la deuda pública, que en 2007 representaba un 36,3% del
PIB. Es decir, su peso sobre el total de la economía española se ha más
que duplicado en apenas seis años. Y en 2014 muy probablemente rebase la
barrera psicológica del 100% del PIB.
En segundo lugar el
gigantesco volumen de deuda privada, sobre todo de empresas y entidades
financieras. Pensemos que si en conjunto a finales de 2012 el total de
deuda representaba un 435% del PIB, un 330,8% sobre el PIB era deuda
privada (de empresas no financieras, instituciones financieras y
hogares), mientras «solo» un 104,2% era deuda pública[1]. En realidad,
se trata sobre todo de deuda empresarial: la deuda acumulada por bancos y
sociedades no financieras supone más de dos veces y media del total
perteneciente al Estado.
El tercer motivo de preocupación es el
elevado componente externo de la deuda acumulada, derivado de la
dependencia respecto a la financiación foránea. Así, en 2009 el saldo de
deuda externa bruta del total de la economía alcanzó el 167,7% del PIB
(más de 1,7 billones de euros), mientras que la deuda exterior neta (que
descuenta lo que el exterior le debe a España) se cerró en un 93,7% del
PIB[2]. Solo siete años antes, en 2002, ésta representaba
aproximadamente el 42% del PIB. La mayor parte de la deuda externa, como
ocurre con la deuda total, la acumulan los agentes privados: en 2009
apenas el 17% de la deuda externa bruta total correspondía a las
Administraciones Públicas (22,7% en el tercer trimestre de 2013).
El
Gráfico 1 ilustra esa evolución del endeudamiento de los distintos
agentes económicos desde 1994 hasta el segundo trimestre de 2013. El
endeudamiento privado crece desde los años noventa para volver a
repuntar sobre todo a partir de 2004, cuando se intensifica el
crecimiento del crédito. Mientras, el crecimiento de la deuda pública no
se dispara hasta 2008, una vez iniciada la recesión. Estamos, por
tanto, ante una crisis que en origen es de sobreendeudamiento privado y
donde, como veremos, el gasto público comienza a ganar peso no tanto por
una política fiscal expansiva ni por el rescate a entidades
financieras, aunque sí lo haría posteriormente.
Gráfico 1.
Deuda total por agentes económicos
(Datos trimestrales en billones de euros, 1994-2013*)
*datos hasta junio, inclusive.Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España.
¿De dónde viene la deuda privada?
Tanto
la deuda de instituciones financieras, como la de sociedades no
financieras y hogares aumenta durante el período analizado. Si al inicio
del ciclo de crecimiento económico, en 1994, la deuda privada
representaba un 89,8% del PIB, en2007 ya suponía un 311,5%, para
encaramarse al 330,8% al término de 2012. Es decir, ese año las
empresas, instituciones financieras y familias españolas acumulaban una
deuda equivalente a más de tres veces el valor total de bienes y
servicios producidos por la economía española durante ese año.
Como
se aprecia en el Gráfico 1, el aumento de la deuda privada es muy
distinto para cada grupo de agentes económicos. Quizá las diferencias de
comportamiento se observen mejor en el gráfico siguiente. En él, a
efectos de comparativa, daremos el mismo valor 100 a las diferentes
cifras de deuda de cada grupo económico. Con estos números índice
podremos observar la trayectoria comparada en la deuda de unos y otros.
Gráfico 2.
Evolución de la deuda por agentes económicos
(Datos trimestrales en números índice, marzo 1994 = 100)Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España
Como
se aprecia en el Gráfico 2, el proceso de endeudamiento ha sido
protagonizado claramente por las instituciones financieras. Esto tiene
sentido en la medida en que han servido como intermediarias que captaban
la financiación, fundamentalmente del exterior, para conceder préstamos
a empresas, hogares y, en menor medida, al Estado. Cabe añadir que, en
el caso de las empresas su endeudamiento es casi todo vía bancaria, por
lo que este revierte en más deuda también de los bancos para poder
financiarlas. La abultada diferencia reduce la escala en el gráfico, por
lo que visualmente se percibe menos el intenso repunte de la deuda
pública registrado a partir de 2008 y del que nos ocupamos a
continuación.
¿De dónde viene la deuda pública?
El
auge de la deuda soberana en los inicios de la crisis se explica por
una combinación entre incremento del gasto y desplome de los ingresos
públicos. Como resultado el saldo presupuestario registra un déficit del
4,8% del PIB en 2008 y del 11,2% al año siguiente.
Por el lado
del gasto, su aumento inicial no fue motivado por el rescate a entidades
financieras. Tampoco por una decidida política de gasto público, que
apenas contó con el fugaz y controvertido Plan E,[3] sino que el
principal factor explicativo radica en las prestaciones por desempleo.
Es decir, gasto derivado no de planificación en materia de política
económica, sino de activarse un derecho social como son estas
prestaciones. De hecho, según explica Lago Peñas (2012), el 43% del
incremento (30.183 millones de euros) en el gasto público entre 2007 y
2009 se debe a prestaciones sociales, derivadas a su vez de la
destrucción de empleo y el consiguiente aumento de las prestaciones por
desempleo.
Por el lado de los ingresos, su derrumbe está vinculado
con su elevada dependencia respecto a la tributación sobre los salarios
y el consumo, amén de las aportaciones procedentes de los bienes
inmuebles. Tengamos en cuenta que, según datos de AMECO, los ingresos
fiscales pasaron de representar un 41,7% del PIB en 2007 a un 35,2% en
2009.
Además, de 2010 en adelante los recursos públicos destinados
a sanear bancos privados aumentan significativamente. Según datos de la
Comisión Nacional de la Competencia (ver bibliografía), el sector
financiero absorbió ese año un 94,2% del total de ayudas públicas. El
total de ayudas públicas fue en 2010 de 87.145 millones de euros y
84.194 millones de euros en 2011, sumando recapitalizaciones directas,
garantías estatales y medidas de liquidez distintas de garantías. La
situación se agrava progresivamente y, en 2012, la desastrosa gestión
del caso BFA-Bankia con el posterior rescate financiero por la troika(Comisión Europea, BCE y FMI) para recapitalizar a la banca significó un nuevo repunte de la deuda pública.
Esta
combinación de recorte del gasto social y aumento de las cargas
originadas por el peso de la deuda pública, derivadas del rescate
bancario, supone en la práctica una socialización de deuda privada
(Medialdea, 2012). Ello con el agravante de que la población más
afectada por las políticas de austeridad paga por una crisis bancaria
que no originó.
Gráfico 3.
Evolución de la deuda pública y la de instituciones financieras.
(Datos trimestrales en billones de euros, 1998- 2013*)
*datos hasta junio, Inclusive.Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España
El
vínculo entre la deuda de las instituciones financieras y del Estado
viene principalmente por dos vías: avales públicos concedidos a
entidades financieras y ayudas directas para la recapitalización
bancaria.
En el primer caso, si bien inicialmente el Estado
español apenas dedicó dinero al sector financiero, aprobó un programa de
avales públicos prorrogables de hasta 100.000 millones de euros sobre
títulos que emitieran los bancos y cajas para financiarse. Se trataba
así de reforzar la confianza por parte de los inversores, con lo que se
mejoraba el complicado acceso a los mercados mayoristas de crédito. Pero
al concederse sin siquiera verificar antes la situación de quién
recibía el aval, en la práctica se socializaba un riesgo privado
(Sanabria y Garzón, 2014).
En el segundo caso según datos del FMI
(2013) sólo en recapitalizaciones directas a bancos el Estado español
había destinado hasta el mes de agosto de ese año un total de 63.558
millones de euros.
b) Cómo se ha gestionado la crisis de deuda: margen de maniobra y opciones seguidas
Las
tensiones sobre la financiación pública comenzaron entre finales de
2009 e inicios de 2010. Con la crisis griega arrecian los ataques
especulativos sobre las economías periféricas, avivados por la
posibilidad de algún tipo de ruptura de la Unión Monetaria. En el caso
español, a esas dudas se le sumaba el ya comentado sobreendeudamiento
privado (en gran parte externo), además de las crecientes suspicacias
sobre la salud del sector bancario. No en vano, según el Banco de
España, en 2007 el sector de la construcción representaba un 17% del PIB
y los bancos concentraban como promedio un 56% de su negocio en
actividades vinculadas al ámbito inmobiliario (un 73% en el caso de las
cajas). En ese contexto, una combinación de desplome en el precio de los
activos inmobiliarios unido al corte en el suministro de financiación
externa para los bancos sería desastrosa. Y eso fue lo que ocurrió.
Una
vez que se dispara el aumento de la deuda pública el margen de maniobra
para la política económica se estrecha. Primero, por el mayor coste que
suponen las subidas en los tipos de interés de los bonos. Y segundo,
por la mayor carga económica que supone un mayor volumen de deuda. En el
caso español, recordemos, se suma otro limitante: el elevado nivel de
endeudamiento externo, que impone la necesidad de que la cantidad de
dinero que entra en el país sea mayor que la que sale, a fin de disponer
de la liquidez necesaria para pagar esa deuda exterior. Para el Estado
esto se traduce en la necesidad de lograr superávits presupuestarios,
para lo que se recorta el gasto público y se suben los impuestos.
También se precisa un saldo exterior positivo, que se persigue mediante
una «devaluación interna» que reduce precios y salarios para hacer más
competitivas las exportaciones (Estrada et al., 2013).
Desde
los primeros meses de 2010, al superar la prima de riesgo[4] los cien
puntos básicos, el gobierno abandona sus puntuales políticas de
estímulos fiscales y apuesta decididamente por esos recortes de gasto y
subidas de impuestos. Asimismo, se acometen diversas «reformas
estructurales», que en la práctica suponen limitar derechos sociales:
pensiones, prestaciones por desempleo, atención a la dependencia,
sanidad, educación… En agosto de 2011 los dos principales partidos a
escala estatal pactan una reforma constitucional para, entre otras
cosas, priorizar el pago de la deuda por encima de cualquier necesidad
social.
Las limitaciones son pues evidentes, tanto en lo que
respecta al coste en sí de la deuda y la dependencia financiera de la
economía española como las exigencias impuestas por las autoridades
europeas. En ambos casos se trata de priorizar los intereses inmediatos
de los acreedores por encima de cualquier otra consideración. Pero la
estrategia de austeridad seguida supone agravar tales problemas y
limitaciones, puesto que parte de un diagnóstico equivocado y sus
efectos solo empeoran la situación.
Ante la prioridad de reducir
su endeudamiento, las empresas no invierten, los bancos no prestan y los
hogares no consumen. El Estado, lejos de compensar esta situación
ahonda la recesión con sus recortes. Quedan las exportaciones, que
pudieran compensar parcialmente el derrumbe de la demanda interna, pero
aparte de ser un sector pequeño en España, las principales economías de
destino están inmersas en esa estrategia suicida de la austeridad. Para
vender nos tienen que poder comprar.
El resultado de esas
políticas de recortes supone, aparte de un deterioro democrático ante la
merma de derechos y el incremento en los niveles de desigualdad social,
un efecto contraproducente en los propios objetivos oficiales con
respecto a la deuda pública. Así se observa en la evolución de la deuda
pública en el Gráfico 4.
Gráfico 4
Evolución de la deuda pública y del pago de intereses
(% con respecto al PIB) 1995-2013
*Los
datos del PIB en 2013 se corresponden a la estimación del FMI. Los
tipos de interés de ese año son los fijados en los Presupuestos
Generales del Estado.Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España, FMI y Ministerio de Hacienda.
El
incremento acelerado de la deuda pública, apreciable desde 2008,
conlleva un riesgo de efecto conocido como «bola de nieve»: los costes
por el pago de la deuda redundan en un endeudamiento todavía mayor. El
gráfico muestra, no obstante, cómo la carga por intereses con respecto
al PIB es, y ha sido a lo largo de la crisis, inferior a la soportada a
mediados de los años noventa, si bien en julio de 2012 el bono a 10 años
llegó a alcanzar un interés del 6,80% antes de la intervención del BCE.
Con todo, la parte dedicada al pago de intereses de la deuda suponía en
2013 una cuarta parte de todo el presupuesto estatal. Y según sigue en
aumento el volumen de deuda, se incrementa también la carga destinada al
pago de intereses aunque los tipos incluso bajen. El problema en todo
caso no está solo en los tipos, sino en el propio coste que supone
financiar un volumen de deuda tan abultado y creciente. Así, si sumamos
al gasto presupuestado en intereses la amortización de la deuda para
2013, su coste total representa un 10% del PIB.
Además, el aumento
de la ratio deuda pública/PIB no depende solo del numerador (deuda),
sino también del denominador (PIB), puesto que las políticas de ajuste
inciden negativamente sobre el crecimiento, reduciendo el PIB (lo que
dificulta adicionalmente el ajuste fiscal).
Pero la insensatez de
las políticas de austeridad va más allá. Teniendo en cuenta que estamos
ante una crisis bancaria por sobreendeudamiento privado, lo adecuado
serían políticas activas de lucha contra el desempleo y la pobreza,
generadoras de rentas que permitieran saldar las deudas pendientes. Lo
contrario solo alimenta los impagos y profundiza la crisis bancaria.
Recordemos además que el Estado se ve arrastrado por la crisis bancaria,
ya que ha concedido sustanciales avales y garantías al sector bancario.
Según cálculos del FMI hasta verano de 2013 el total de garantías
todavía vigentes era de 154.217 millones de euros. El ajuste pone en
riesgo la propia viabilidad bancaria al agravar la situación en la
economía de hogares empresas, de la que dependen los bancos. En el
Gráfico 5 se observa la vinculación directa entre la tasa de morosidad
crediticia en los bancos con las cifras de desempleo. El mayor riesgo
para los bancos no está en las cifras del PIB, sino en el nivel de paro.
Gráfico 5.
Créditos morosos y tasa de desempleo (Datos trimestrales en % 2005-2013*)
* Hasta septiembre inclusive.Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco de España y del INE.
c) Qué se puede hacer: Experiencias internacionales
Señalábamos
antes las limitaciones que la crisis por sobreendeudamiento impone al
Gobierno español, tanto por el componente privado y mayormente externo
de los compromisos de pago como por la pertenencia a una unión monetaria
donde cualquier decisión se ve complicada al compartir área acreedores y
deudores (Sanabria, 2012).
Pero las limitaciones no implican que
no que no haya otras opciones. Hay alternativas incluso desde la moneda
única. El primer paso sería revertir las políticas de recortes. No
existe evidencia empírica alguna de crisis de deuda solventada vía
austeridad. Al revés, la resolución de todas ha implicado políticas
expansivas, indispensables para reanimar la economía. Asimismo, todas
las crisis de deuda se han resuelto también con mayor inflación y alguna
forma de impago. La prioridad de los ajustes no es garantizar la
recuperación económica, sino los pagos a los acreedores eludiendo su
responsabilidad como tales. Por tanto, se trata de decir “no” al ajuste y
ejercer el poder como deudor (Medialdea y Sanabria, 2012). Cualquiera
que fuese la reacción de la troika nunca será peor que mantener el statu quo vigente; y a la parte acreedora tampoco le interesa ir demasiado lejos en su réplica.
Si
como hemos dicho la crisis es bancaria, será esencial resolver la
situación de las entidades y determinar las causas para evitar su
repetición, lo que hace necesario revertir el proceso de liberalización y
desregulación financiera. Poner fin al chantaje que implica el
«demasiado grande para caer» de los bancos. En cuanto al saneamiento de
entidades encontramos un buen ejemplo en el caso sueco[5] tras la crisis
bancaria de 1992. Sintéticamente, se aplicó un modelo bail-in,
es decir: los costes para su recapitalización parten en primer lugar de
los accionistas y bonistas propietarios de esos bancos. La parte
restante del agujero patrimonial no cubierta por los capitalistas es
aportada por el Estado. Ninguna crisis bancaria sale gratis para los
contribuyentes, pero al menos en este caso el Estado ejerció como nuevo
propietario despidiendo a la antigua junta directiva.
El caso de
Islandia fue similar en este sentido, en la medida en que los
propietarios de los bancos también participaron en costear la
recapitalización de las entidades rescatadas y el Estado pasó a ejercer
control sobre ellas. Pero añade otro factor al que nos referíamos en el
Gráfico 5: Las autoridades fueron conscientes de que no se resolvería la
situación bancaria sin atender a la población. Por ello se han aprobado
quitas para deudas hipotecarias superiores al 110% del valor del
inmueble.
Más atrás en el tiempo, durante la Gran Depresión, el
presidente estadounidense Roosevelt puso en marcha un programa de
reestructuración de la deuda de los hogares creando un banco malo, Home
Owners’ Loan Corporation (HOLC), que compraba las casas hipotecadas a
precios inferiores a los apuntado en libros y renegociaba con las
familias las condiciones de pago en función de sus posibilidades. Aparte
de atender al drama social de los desahucios, al final de su actividad,
en 1953, la HOLC registraba beneficios netos.
Con respecto a la
deuda pública también hay alternativas. En primer lugar revertir el
actual orden de prioridades para hacer primar los derechos sociales
básicos frente al pago de la deuda, e impulsar políticas de inversión
pública sostenible y redistribución de la renta. Asimismo, es
imprescindible realizar quitas sobre las deudas hipotecarias de los
hogares atendiendo a su capacidad de pago, con el objetivo explícito de
que no se queden sin vivienda. Paralelamente, el parque inmobiliario que
concentra la SAREB puede ser utilizado para crear un parque público de
viviendas de alquiler social. Se consigue con ello atender a una demanda
social urgente, mientras se detiene la deflación en el precio de la
vivienda y se frena el deterioro en los activos bancarios. Se requiere
asimismo de una auditoría de la deuda pública, a fin de determinar qué
parte puede ser considerada ilegítima. Esta auditoría de la deuda ya fue
aplicada en Ecuador y abrió un proceso de renegociación de la deuda que
supuso un ahorro estimado en 7.200 millones de dólares.
En
definitiva, se trata tan solo de algunas experiencias donde se
priorizaron los derechos de los deudores frente al interés de los
acreedores. Y lejos de resultar un desastre, permitieron a estas
economías salir adelante y evitar el círculo vicioso de endeudarse para
pagar la deuda. Se trata de algo conocido ya desde la Antigüedad con la
celebración de jubileos. Se entendía entonces que, en determinadas
situaciones, la opción del impago resultaba la menos perjudicial para
todas las partes.
Bibliografía
-Comisión Nacional de la Competencia (varios años): Informe Anual sobre ayudas públicas en España. Disponibles aquí
-Estrada, B. (coord.); Paz, Mª J.; Sanabria, A. y Uxó J. (2013): Qué hacemos con la competitividad, Akal.
-FMI (2013): Spain. Article IV Consultation. Country Report 13/244 (agosto) Disponible aquí
-Lago Peñas, M. (2012): «El gasto público: un falso culpable». Fundación 1º de Mayo, Informe 46 (enero). Disponible aquí
-Medialdea B. (2012) «Deuda, banca y recortes», Anuario Sociolaboral 2012, Fundación 1º de Mayo, págs. 241-252. Disponible aquí
___ (coord.) (2013): Qué hacemos con la deuda, Akal.
-Medialdea
B. y Sanabria, A. (2012): «La “crisis de la deuda” en Europa”:
lecciones y alternativas de la experiencia latinoamericana», Boletín del Centro de Documentación Hegoa, 32 (octubre). Disponible aquí
-Sanabria, A. (2012): «La crisis del euro y la dictadura de los acreedores», Momento Económico, 23-24, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Disponible aquí
NOTAS:
[1]
Se trata del porcentaje considerando el total de pasivos y préstamos
del Estado. Las cifras oficiales son algo menores porque se rigen por
los criterios del Protocolo de Déficit Excesivo (PDE) fijado por
Bruselas. Así, según estos criterios la deuda pública sobre el PIB en
2012 fue el 86%.
[2] Las cifras al momento de escribir estas páginas son del 163% y 98% del PIB respectivamente.
[3]
Se destinaron 7.860 millones de euros en 2009 y 4.250 millones en 2010.
En contraste, según datos del Ministerio de Hacienda, el gasto
presupuestado para desempleo pasó de 19.616 millones de euros en 2009 a
30.975 millones en 2010.
[4] La prima de riesgo o riesgo-país es
un indicador del riesgo de impago percibido por los inversores en un
país. Es la diferencia entre la rentabilidad ofrecida por el bono del
Estado español a diez años con respecto a la de ese mismo tipo de bono
alemán (bund), considerado como el más seguro. Cuanto mayor sea
el riesgo de impago percibido por los inversores, mayor será el tipo de
interés que el país ofrecerá para que éstos adquieran su deuda pública.
[5]
Obviamente, no se trata de casos idílicos por que muestran cómo son
posibles otras opciones. Una exposición más detallada se puede encontrar
en el libro Qué hacemos con la deuda, Akal, 2013.
Publicado en Colectivo Novecento
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